民間資本建設(shè)的干杉墓地成為爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)。本報(bào)記者 洪克非/攝

民間資本建設(shè)的干杉墓地成為爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)。本報(bào)記者 洪克非/攝

每每回憶投資湖南省長(zhǎng)沙縣干杉鎮(zhèn)公益性公墓建設(shè)，卻最終血本無歸的始末，湘潭商人廖輝都會(huì)質(zhì)疑當(dāng)?shù)卣恼\(chéng)信與法治環(huán)境。

從2007年開始參與當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村公墓建設(shè)，廖輝與3個(gè)朋友先后投入2000多萬元。然而，7年后政策巨變，干杉鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府在沒有對(duì)墓地資產(chǎn)進(jìn)行清算和交割的前提下，動(dòng)用了幾百人強(qiáng)制進(jìn)行接管。市縣兩級(jí)人民法院判決鎮(zhèn)政府的行為違法，卻沒有責(zé)令其撤銷行政行為。

據(jù)悉，2013年以來，先后有多家參與農(nóng)村公墓建設(shè)的投資者被清退。

“一村一公墓”

2006年，湖南長(zhǎng)沙市人民政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于在全市農(nóng)村推行公益性墓地建設(shè)的意見》的14號(hào)文件，提出“一村一個(gè)，也可以幾個(gè)村聯(lián)建”公益性墓地的目標(biāo)。

政策出臺(tái)的背景是，隨著農(nóng)村殯葬改革的深入，長(zhǎng)沙市農(nóng)村火化率上升，但火化后骨灰亂埋亂葬的現(xiàn)象和二次入棺土葬的現(xiàn)象十分普遍。政府期望以大范圍的農(nóng)村公墓建設(shè)解決上述問題。

但這一措施卻被行內(nèi)人士質(zhì)疑為“草率和粗疏”。

長(zhǎng)沙縣民政局一位負(fù)責(zé)該行業(yè)多年的人士稱，由于文件對(duì)于資金來源、建設(shè)規(guī)模和管理主體等方面含混不清，為今后爆發(fā)沖突埋下了隱患。

一個(gè)縣要設(shè)立200多個(gè)農(nóng)村公墓，如此大規(guī)模的建設(shè)力度，即便是富居全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣前十位的長(zhǎng)沙縣，其各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然無力承擔(dān)巨額費(fèi)用。方案幾經(jīng)調(diào)整，長(zhǎng)沙縣最終確定17個(gè)農(nóng)村公益性公墓建設(shè)試點(diǎn)，其中包括干杉鎮(zhèn)。

干杉鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)饒逢春告訴中國(guó)青年報(bào)記者：“當(dāng)時(shí)鎮(zhèn)里就把這個(gè)公益性墓地建設(shè)委托給村里來辦?！?/p>

文件下發(fā)后，正在湖南湘潭市做房地產(chǎn)生意的廖輝收到了老家干杉鎮(zhèn)車馬村的熱情邀請(qǐng)。

時(shí)年40歲出頭的廖輝在湘潭市做地產(chǎn)生意，“吃干杉的米長(zhǎng)大”的他在幾度受邀后，開車前往老家探訪。

廖輝回憶當(dāng)年的投資理由時(shí)，仍覺得把握了一個(gè)好的商機(jī)——干杉鎮(zhèn)離長(zhǎng)沙市區(qū)僅20多公里，從市區(qū)的香樟路一直往東即可到達(dá)。位置離黃花機(jī)場(chǎng) 和長(zhǎng)沙高鐵南站都不過10分鐘車程。而14號(hào)文中規(guī)定，公益性公墓可以采取多種形式籌集資金和建立后由興建單位負(fù)責(zé)管理的條文，讓他心里有底。

2007年4月11日，廖輝與長(zhǎng)沙縣干杉鎮(zhèn)車馬村村委會(huì)簽訂協(xié)議：由村里提供83.7畝山地作為管理公益性公墓用地，并提供營(yíng)業(yè)執(zhí)照及相應(yīng) 的合法手續(xù)；墓地經(jīng)營(yíng)期為50年，投資方一次性交納總承包土地款35.57萬元，并在所有手續(xù)辦理后，另行付給村委會(huì)5萬元。該協(xié)議還規(guī)定，投資方獲得用 地后，除了進(jìn)行公益性墓地的經(jīng)營(yíng)管理外，還有權(quán)進(jìn)行養(yǎng)殖、種植等合法的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

車馬村村委會(huì)主任鄒文兵對(duì)當(dāng)年的合作協(xié)議予以了證實(shí)。他說，鎮(zhèn)里只給了6萬元，僅夠清一下灌木和山塘的泥巴，根本推不動(dòng)（建設(shè)）。廖輝來后，開始只流轉(zhuǎn)30多畝地，約4000元一畝。后來，廖輝又到各個(gè)組租了一些土地，總面積達(dá)到140多畝。

隨后，廖輝投入了巨額資金對(duì)墓地及周邊環(huán)境、道路進(jìn)行了建設(shè)，對(duì)所租賃土地進(jìn)行了園林建設(shè)，如今墓地已有相當(dāng)大的規(guī)模。同時(shí)，在墓地建設(shè)初期，為改變當(dāng)?shù)卮迕竦膯试嵊^念，廖輝花費(fèi)了大量的人力物力進(jìn)行宣傳、動(dòng)員。

記者查詢到，公墓建設(shè)兩年后，2009年，長(zhǎng)沙縣民政局給予干杉墓地許可文件，上面注明：面積25畝，期限為20年。

長(zhǎng)沙縣民政局殯改辦主任姚桂秋表示：“按照公益性墓地的墓穴面積規(guī)格，一畝地可以建260多個(gè)，10畝2600多個(gè)。干杉鎮(zhèn)兩萬多人口，加上規(guī)劃到一起的榔梨鎮(zhèn)也不過幾萬人，按照死亡率千分之七左右的比例，一年幾百人，全部進(jìn)入公益性墓地（夠用）”。

一紙政令將墓地劃歸國(guó)有

幾位投資商的投訴信上寫道：2014年6月24日，長(zhǎng)沙縣干杉鎮(zhèn)政府作出《關(guān)于接管干杉鎮(zhèn)墓地的通知》，告知7月1日起全面接管墓地。2014年7月1日，鎮(zhèn)政府出動(dòng)300余人隊(duì)伍、開著警車救護(hù)車來到村里強(qiáng)行接管墓地，并在墓地安置新的墓葬。

饒逢春解釋，這次接管沒有廖輝等人說的嚴(yán)重。當(dāng)時(shí)他親自帶隊(duì)，來的只有城管隊(duì)員和幾個(gè)派出所的民警，后來是通過做“思想工作”將老板勸出。

他說，干杉墓地自成立后，存在公墓私營(yíng)、高價(jià)銷售、招攬區(qū)域外的骨灰安葬等違反政策法規(guī)的行為，完全違背了公益性墓地建設(shè)的初衷，更是損害了社會(huì)公共利益。

他說，按照政府規(guī)定，干杉墓地只能安葬區(qū)域內(nèi)的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)故去的人員，接受其他地方的死者骨灰入葬屬于“跨界”。此外，公益性墓地的收費(fèi)十分低廉，但干杉墓地接受外來骨灰入葬時(shí)，有的收費(fèi)甚至高達(dá)萬元。由于當(dāng)?shù)卮迕癫粩喔鏍睿?zhèn)政府和縣民政局幾次調(diào)解、協(xié)商未果。

2011年長(zhǎng)沙市政府出臺(tái)的27號(hào)文件——《關(guān)于重新公布的通知》為鎮(zhèn)政府的接管提供了依據(jù)。

該份文件指出：農(nóng)村公益性墓地墓穴的收費(fèi)由縣級(jí)物價(jià)部門制定標(biāo)準(zhǔn)，禁止墓地對(duì)外開展墓穴的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得向村民以外的死亡人員提供墓穴。

最為關(guān)鍵的是，該文件規(guī)定，對(duì)于在該文件實(shí)施前已建成或者在建的公益性墓地，要逐步移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理。

此條政令一下，原來引入民間資本建設(shè)的長(zhǎng)沙縣多個(gè)公益性墓地全部劃歸國(guó)有。

長(zhǎng)沙縣民政局副局長(zhǎng)何鐵建說，市里新文件出臺(tái)后，他們開始對(duì)安沙鎮(zhèn)、干杉鎮(zhèn)和位于跳馬鄉(xiāng)的鳳凰山公益性公墓進(jìn)行清理、接收?！鞍采虫?zhèn)的墓地投入資金小，干杉這個(gè)已經(jīng)搞完了，下一個(gè)目標(biāo)就是規(guī)模最大的鳳凰山墓地?！?/p>

然而，鳳凰山墓地所在的區(qū)域因長(zhǎng)沙市的區(qū)劃調(diào)整，從長(zhǎng)沙縣境內(nèi)劃到了雨花區(qū)管轄。記者了解到，其性質(zhì)未變，仍是民資管理。

“當(dāng)初結(jié)婚的理由竟成離婚的借口”

2014年7月16日，不忿被逐的廖輝將長(zhǎng)沙縣干杉鎮(zhèn)政府告上法院，要求撤銷鎮(zhèn)政府的接管行為，并遷出其強(qiáng)行安葬在干杉墓地的墓葬。

廖輝在訴狀中稱，自己和合伙人歷經(jīng)多年投入數(shù)千萬資金對(duì)墓地周邊公路及墓地內(nèi)部進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)，現(xiàn)園區(qū)內(nèi)已經(jīng)形成公墓、養(yǎng)殖、種植、休閑一 體化的經(jīng)營(yíng)形式，依法享有對(duì)所租賃土地的占有、使用、收益的權(quán)利。“他們說是接管墓地，現(xiàn)在的情況是連同我的苗木、園林一起搶走?！?/p>

干杉鎮(zhèn)政府則答辯稱，依據(jù)長(zhǎng)沙市2011年27號(hào)文件規(guī)定，對(duì)于在該文件實(shí)施前已建成或者在建的公益性墓地，要逐步移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理。因此，鎮(zhèn)政府有權(quán)接管。此外，農(nóng)村公益性墓地依法不能對(duì)外承包經(jīng)營(yíng)，因此廖輝等人不具有墓地的承包經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。

“原來招商引資讓我們進(jìn)來時(shí)信誓旦旦說有文件有說法，現(xiàn)在則轉(zhuǎn)口就說無權(quán)經(jīng)營(yíng)違法承包?！绷屋x等人說，他們無法理解“當(dāng)初結(jié)婚的理由竟成離婚的借口”。

饒逢春指出，干杉墓地在廖輝等人經(jīng)營(yíng)下，存在對(duì)區(qū)域外人員銷售墓位等非法行為，違反了相關(guān)政策法規(guī)。

對(duì)此，廖輝等人沒有否認(rèn)。他說，7年來，干杉墓地總計(jì)安葬1600人。其中安葬了規(guī)定范圍內(nèi)的3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)死亡火化后的村民，還幫助縣政府解決 了多個(gè)政府工程項(xiàng)目遷移墳?zāi)沟陌苍崛蝿?wù)，計(jì)1100多人。這1100多人的收費(fèi)是從最初的400元/位，到600元至1200元/位不等。剩下的400多 名“外來戶”的墓穴是2400元/位，加上其他綜合費(fèi)用，有的總計(jì)達(dá)到1.2萬元。

“政府認(rèn)為賺這個(gè)錢就不‘公益’了，但對(duì)于投資來 說，肯定是要有利潤(rùn)的。總不能一邊要人搞建設(shè)，一邊要人‘學(xué)雷鋒’?！绷屋x說，他們最不能 忍受的是，政府接管了墓地后自己也在做生意，而對(duì)投資人的賠償，一分錢都沒有給予。此外，廖輝還說，國(guó)家對(duì)每個(gè)公墓都有20萬元到40萬元的財(cái)政補(bǔ)貼，這 些年來沒有給自己一個(gè)說法。

長(zhǎng)沙縣民政局副局長(zhǎng)何鐵建承認(rèn)，“資本過來都是有利益訴求的”。他說，由于當(dāng)年公益性公墓是一個(gè)新事物， 缺乏經(jīng)驗(yàn)，上級(jí)的政策沒有明確墓地 建設(shè)資金的來源，也沒有先行改變農(nóng)村集體土地的性質(zhì)，就要每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都去修建一個(gè)公益墓地。當(dāng)時(shí)很多地方都要外出招商引資，以至于今天出現(xiàn)了很多遺留性的問 題。

他表示，“當(dāng)時(shí)的文件就是一個(gè)允許別人打擦邊球的文件”，因?yàn)楹芏嗑唧w、關(guān)鍵的問題都沒有確定。而當(dāng)時(shí)長(zhǎng)沙縣南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)修建的公墓，幾乎都出現(xiàn)了面積超標(biāo)、對(duì)外銷售等違法違規(guī)行為，北部修建的墓地則普遍出現(xiàn)了少有人前來安葬、墓地資源嚴(yán)重閑置浪費(fèi)的尷尬局面。

有長(zhǎng)沙縣民政局的工作人員也表示，2011年的政府文件雖然要求逐步移交政府管理，但至于怎么接管也沒有告訴他們，例如土地和其他資產(chǎn)該怎么辦？合法的利潤(rùn)如何算？

法院確認(rèn)政府行為違法，卻未撤銷違法行為

今年2月，長(zhǎng)沙縣人民法院一審判決干杉鎮(zhèn)政府行政行為違法：“被告實(shí)施接管行為時(shí)，沒有考慮原告興建‘干杉墓地’需投入大量資金并自 2008年開始一直在實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理的事實(shí)、接管前沒有向原告作出書面的接管決定，向其說明其作出對(duì)接管行為不服的救濟(jì)途徑。強(qiáng)制接管時(shí)，沒有向原告履行催 告義務(wù)，違背了行政程序中的程序正當(dāng)性原則?！?/p>

盡管長(zhǎng)沙縣人民法院的行政判決書確認(rèn)政府行為違法，但駁回了要求撤銷政府接管行為的訴求。

不服判決的廖輝上訴，今年5月中旬，長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院作出維持原判的終審判決。

湖南法學(xué)會(huì)行政程序法協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、湖南師范大學(xué)法學(xué)教授黃捷指出，這是行政訴訟法修訂后的一個(gè)變化，值得關(guān)注。

他說，以前民告官，法院認(rèn)定違法必然會(huì)撤銷其行政行為，但現(xiàn)在則未必。

10月17日，黃捷在接受中國(guó)青年報(bào)記者采訪時(shí)表示，當(dāng)年長(zhǎng)沙市政府在推行公墓建設(shè)時(shí)確實(shí)“急功近利”，沒有周密的思考和安排。讓民間資本 進(jìn)入，必然要考慮到資本本身的訴求和利益，完全“公益化”必然難以做到。行政工作要遵循合理合情公開的原則來操作，現(xiàn)在的政策調(diào)整不管出于何種理由，侵害 了行政相對(duì)人的合法利益，理應(yīng)給予賠償，尤其是這種侵權(quán)行為得到了法院的確認(rèn)。“法院是認(rèn)定鎮(zhèn)政府行為違法，但這種行為屬于不可逆轉(zhuǎn)的。如果撤銷，則違背 了另外一個(gè)邏輯——上級(jí)政府新的政策方向”。

黃捷說，但這并不影響對(duì)侵權(quán)人責(zé)任的追訴。違法的行政行為和司法行為給百姓造成損害的話，都適用國(guó)家賠償。其司法救濟(jì)的渠道，應(yīng)當(dāng)是首先向違法機(jī)構(gòu)提出，之后向法院賠償委員會(huì)提出，打行政賠償訴訟，讓當(dāng)事人的損失獲得救濟(jì)。

他指出，如果當(dāng)?shù)卣庸苣沟貙?shí)質(zhì)是為了自己的“生意”，這將嚴(yán)重影響政府的公信力。

9月16日，饒逢春、何鐵建在接受采訪時(shí)表示，政府絕對(duì)不會(huì)讓投資方合法利益受損，他們已經(jīng)請(qǐng)了評(píng)估公司評(píng)估了七八個(gè)月，估價(jià)大約是1000多萬元，但投資方不認(rèn)可不配合。他們將在9月17日召開專項(xiàng)會(huì)議，請(qǐng)投資方來協(xié)商處理。

但在17日，幾位干杉墓地的投資者說，訴訟后迄今沒有任何政府人員來聯(lián)系賠償事宜，“短信都沒有一個(gè)”。