原標題：對話鄭永年：中央剛發布的這一區域規劃，有何戰略考量？

圖片來源：視覺中國

文俠客島

2019年2月18日晚間，中共中央、國務院印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，全文2.5萬字左右。

作為國家級重大戰略，粵港澳大灣區從去年寫入政府工作報告以來，一直為外界廣泛關注。昨晚的《新聞聯播》在描述這一戰略時，再次使用了“習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動”這樣的描述，規格可見一斑。

對中國來說，粵港澳大灣區意味著什么？這份近期規劃到2020、遠期規劃到2035的重大綱要，對粵港澳地區、乃至對于中國來說將帶來什么？

從2016年開始，華南理工大學公共政策研究院（IPP）就對這一規劃開始了論證與政策建議。今天，我們與IPP的領導者鄭永年教授，就此話題進行了一番探討。以下是我們的對話實錄。

俠客島：從去年兩會政府工作報告中提出“粵港澳大灣區”，到今年兩會前規劃綱要落地，中間經過了接近一年時間。去年我們在專訪霍啟剛等粵港澳地區代表委員的時候，大家對此也有相當程度的關注。為什么綱要出臺的時間這么長？

鄭永年：從概念到政策確實需要很長時間，也顯示出高層的重視。中國的創新實踐有很多形式，早期80年代沿海經濟開發特區，十八大后的自貿區，都是如此。這次花這么長時間，我想主要是為了避免“為了創新而創新”，避免為了特區而搞特區。對比此前廣東發改委、國家發改委的規劃可以看到，綱要的出臺是內容逐步在充實。

這恐怕和領導人的個人風格也有關系。比如京津冀協同發展，其實之前也說了很多年，但突破不大，一直在紙面上打轉。最高領導人親自抓起來之后，經過大量調研，制訂可行綱要，還任命了常務副總理去協調?；浉郯拇鬄硡^的規劃也類似。

相比京津冀，大灣區更復雜的地方在于，京津冀還是省份之間的協調，大灣區則涉及“兩制”地區的協調，難度更大，要考慮各方意見。

精心構思考慮是有必要的。我們現在不缺政策，缺的是可行的政策，需要非常審慎科學的決策。

粵港澳大灣區示意圖。圖片來源：中新網

俠客島：2016年的時候，您和IPP的同事就作為智庫向中央提交類似的建議報告，我看消息說當時用的名稱還是“環珠江口灣區”。為什么會有這樣的理論思考？或者說，從中央的高度謀劃粵港澳大灣區，可能出于怎樣的考慮？

鄭永年：規劃有時代背景。一方面，中國經濟面臨從數量型經濟到質量型經濟的轉變，國內也有如何跨越“中等收入陷阱”的討論；更重要的是，未來中國怎么走，如何創新。

現在我們談粵港澳大灣區，大家會說，那我們去東京灣區、舊金山灣區、紐約灣區看看，去學習，這當然是有好處的，但還不夠。從我的角度看這個大灣區，對標的應該是歐盟、應該是之前的北美自由貿易區、和曾經進入談判的TPP。

為什么？因為和這些地區類似的是，粵港澳也面臨資源整合的問題。

大陸要告別以往的粗放發展模式，跨越中等收入陷阱，需要各方面的創新；香港的制造業已經都轉移到珠三角了，只剩下金融服務業，面臨發展瓶頸；澳門更是產業單一。三地都面臨瓶頸，各自為戰去突破，有難度。

但如果把三地的要素結合起來呢？可能就完全不同。這就和歐盟內部很像，分散開，各自力量不算強；合在一起，人員、資本、技術，全要素流動起來。

比如，香港有很多新技術，沒有市場；珠三角有龐大的市場，但技術不如香港；港澳都有優質的服務業經驗，比廣東強的多，但也沒有市場。香港800萬人，有8所不錯的大學，過一座橋，深圳2000萬人口，沒有類似等級的大學，甚至廣東接近1億人也只有2所985高校。為什么不整合起來呢？

我在歐洲工作過，歐洲大學之間的人員流動就很密集。英國脫歐面臨的一大問題就是，以前歐盟有大學的科研基金，英國的學校從中拿了非常多去支持科研，現在可能就沒了。人家是不同的主權國家，資源還能頻繁流動，我們是一國之內，不流動反而造成巨大浪費。

從歷史上看，歐洲能從二戰之后的一片廢墟上重新站起，歐盟發揮了極大的作用。當然它現在也面臨問題，因為沒有超越主權政府的實體組織從中協調。

這個意義上，我們反而可以避免歐盟的弊?。夯浉郯娜仉m然是“兩制”，但我們是“一國”，有中央政府從中協調。換言之，大灣區應該成為“中國內部的歐盟”，既對標歐盟的高標準、好做法，又避免歐盟缺乏協調產生的弊病。

俠客島：從數據上看，粵港澳大灣區應該說是世界最發達的經濟區域之一。這個地區的GDP已經接近10萬億人民幣，接近紐約灣區水平，舊金山灣區的兩倍；進出口貿易額是東京灣區3倍以上；港口集裝箱吞吐量則是這三大灣區加起來的5倍多。但您在此前的文章中卻反復說，不要單純把大灣區理解成“經濟上的大灣區”，說這不僅對于地區GDP意義重大。為什么？

鄭永年：我在此前文章中說，對地方政府來說，不要覺得大灣區僅僅是個經濟項目。當然，沒錯，這肯定會促進經濟發展；但要超越簡單的經濟思維。大灣區應該是中國現代化的下一個模板。

我們說國家競爭力，什么是國家競爭力？一說到美國的國家競爭力，我們就想到硅谷這些，這是平臺。一個國家需要很多具有競爭力的平臺，而且是有操作性的平臺。未來世界競爭，就是對優質資本的競爭。中國以什么來吸引世界的優質資本？就需要大的平臺。

早期中國經濟體量小，一兩個項目就拉動經濟增長了。現在只靠某些地方、某些項目，拉動作用不大。所謂優質資本，不光是錢，還有高科技，技術含量要高。香港是國際金融中心，有服務業、科技、法治、制度優勢；澳門服務業水準很高；珠三角產業鏈完備，有廣闊腹地。

現在全球的局勢如此，習近平總書記說，中國要更深化改革，更加開放，才能克服貿易保護主義、經濟民族主義，大灣區就是這樣的謀劃。如果大灣區的制度銜接到位、全要素自由流動，又有技術又有市場，還有資金和法治，對于國內、國際的優質資本吸引力就太大了。華爾街不會放棄，歐洲、日本也不會放棄。

俠客島：您好像也很關注大灣區對于“一國兩制”的深化作用？

鄭永年：對。港澳地區的制度我們說五十年不變，但是要互相適應。我們不照搬美國、歐盟的制度，但是也要通過學習、借鑒和實踐，產生新的制度。你不能說前49年都完全不變、到第51年就自動變嘛，那就太劇烈了。不要機械理解這種原則。

現在內地和港澳都在適應對方，也都各自在產生著變化。況且這里的語言文化本來就是一致的，沒有障礙。大家完全可以通過經濟、社會上的互動，朝著更好的方向去發展。

俠客島：11座城市、兩種不同的政治社會制度，整合起來的難度可想而知。怎樣克服這些困難？或者說我們可以把困難定位在什么地方？

鄭永年：主要是行政上的障礙。早期處于簡單擴張型發展階段時，大家自身都有發展空間，也都搞地方保護主義，這是經濟發展的必然，美國也是如此。但現在簡單擴張已經飽和，大家都面臨困境，所以必須克服地方保護主義。為什么三地的市場沒法完全起決定性作用？這是病因。

這需要很多細節探索。比如基礎設施互聯互通，我們現在有了港珠澳大橋、赴港高鐵，但是簽證仍然是問題。歐盟有個申根簽證，簽完基本可以去歐盟所有地區，我們要不要研究借鑒？

粵港澳現在有三個獨立的關稅區，看上去不容易，但是歐盟內部有26個關稅區，它們是怎么整合的？三個海關怎么協調、省掉一遍遍通關的中間關節？在這里注冊企業，能不能都視為“灣區企業”，而不再分內資、外資，一視同仁？

甚至法律，歐盟內部也有英美法系、大陸法系的不同國家，但障礙也不多。這都是很先進的做法，要學習。

細節會真正解放生產力。我們已經是“一國”了，就要更從技術層面著眼解決問題。不同的制度是眼下的障礙，但未嘗不是機會。不同的制度在一起，融合、碰撞，現在的障礙可能轉變成優勢。這不是誰吃掉誰，而是可以在制度的融合中調試出更優的選擇。

比如前面說到香港高校質量不錯數量也多，但是招生都招不滿，臨近的廣東卻好學校不夠多，這就很浪費。能不能整合香港和大陸的科技、弄一個大平臺？這都是技術層面的問題。2016年的時候，我就把我們的團隊分成幾個組，分別研究勞動力市場、房地產市場、教育資源、科技市場整合的問題，因為這都需要細致的技術操作。

最重要的是，市場要起決定作用。不要規定某個城市要做什么、能做什么不能做什么，這應該是市場形成的。深圳的科技就在向東莞轉移，因為土地貴了。

政府可以規定不要污染，可以去做好服務均等化、基礎設施建設、貿易和法治的規則均等，比如勞動力、公共服務的自由流動。其他的則要讓市場去決定。這應該成為共識。

作者：俠客島